¿Qué es la Neutralidad Tecnológica?

Esta no es una pregunta académica para iniciar la retórica en la que voy contestando, sino un pregunta que me hago honestamente. Al momento de sentarme a escribir este post no tengo una respuesta clara y probablemente no la tenga al terminar, así que se agradecen aportes e iluminaciones y sobre todo correcciones que me comprometo a ir agregando en forma de updates.

Antes de comenzar, pienso que es importante destacar que "neutralidad tecnológica" no es lo mismo que "neutralidad de la red" que hemos tratado varias veces.

Comencemos entonces...

Origen

El término "neutralidad tecnológica" al parecer proviene del mundo legal, en particular de la Ley Modelo de la CNUDMI (UNCITRAL) sobre Comercio Electrónico de 1996 que promete que:

Al incorporar a su derecho interno los procedimientos prescritos por la Ley Modelo para todo supuesto en el que las partes opten por emplear medios electrónicos de comunicación, un Estado estará creando un entorno legal neutro para todo medio técnicamente viable de comunicación comercial.

Esto se aplica a que, por ejemplo, las leyes que regulan la forma de firmar contratos y otros no dependan de tecnologías específicas (ej: tinta sobre papel versus algoritmos criptográficos).

Ese es el mismo principio que se aplica luego en leyes como la chilena número 19.799 relativa a firma electrónica, donde se menciona la neutralidad tecnológica en el mismo contexto: la ley no se restringe a una tecnología particular, sino que se formula de tal manera que se aplica a cualquier tecnología que corresponda, ahora o a futuro, al problema que se está legislando. En este caso, la firma, que puede ser digital o en papel, entre otros medios, y es el reglamento el que va estableciendo los aspectos específicos a la tecnología. Por ende, para habilitar una tecnología nueva no es necesario modificar la ley (ver el comentario de Alejandro para detalles).

Posteriormente, la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, organizada por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU), que forma parte de Naciones Unidas, señala dentro de sus principios fundamentales la necesidad de un "entorno propicio". Dentro de éste (Artículo 39):

El estado de derecho, acompañado por un marco de política y reglamentación propicio, transparente, favorable a la competencia, tecnológicamente neutro, predecible y que refleje las realidades nacionales, es insoslayable para construir una Sociedad de la Información centrada en la persona. Los gobiernos deben intervenir, según proceda, para corregir los fallos del mercado, mantener una competencia leal, atraer inversiones, intensificar el desarrollo de infraestructura y aplicaciones de las TIC, aumentar al máximo los beneficios económicos y sociales y atender a las prioridades nacionales.

Lamentablemente, la ITU no define lo que entiende por "ambiente tecnológicamente neutro" en el contexto de ese documento.

Descubrí que no soy el primero en hacerme la pregunta, lo cual en cierta medida me tranquiliza un poco. Erick Iriarte selecciona 15 referencias bastante interesantes de las que no voy a repetir aquí pero sugiero mirar.

Hay quienes sostienen que el concepto de neutralidad tecnológica es una reacción de los actuales monopolios frente al fenómeno del FLOSS para perpetuar su condición de ventaja.

Por el lado más filosófico, Andrew Feenberg ha recopilado antecedentes sobre pensamientos de Heidegger, Habermas y otros sobre el rol de la tecnología, en los cuales se puede concluir que ésta no es neutral. Este artículo también está disponible en una traducción al castellano.

Definiciones

Hay un chiste un tanto irónico sobre que la ventaja de los estándares es que hay tantos de donde elegir. Al definir la neutralidad tecnológica tenemos la misma "ventaja" (que cada quien aprovecha a su manera), así que al lector que le llamó la atención el uso del plural en el título de esta parte, se habrá dado cuenta también a estas alturas que es intencional. Entonces, pese a que se usa el término "neutralidad tecnológica" constantemente, no existe una definición clara ni menos única al respecto.

En la Wikipedia (cuya fuente directa en este caso es el Observatorio de Neutralidad Tecnológica español) se plantea clasificar las definiciones de "neutralidad tecnológica", siempre planteada en términos de preferencia o no del estado en su rol de usuario de tecnologías de información, entre:

• neutralidad vertical: referida a la igualdad de oferentes frente al estado como consumidor
• neutralidad horizontal: que busca mantener un balance de diversos proveedores en el tiempo para evitar un monopolio por sus consecuencias negativas

Podemos enumerar algunas definiciones interesantes:

• La Fundación País Digital, en un documento en cuya redacción participé directamente a finales de 2004 (mea culpa no haber cuestionado el término en ese momento) define la neutralidad como
  

  que la regulación no determine la preferencia de una tecnología sobre otra

  Esto se ajusta en cierta medida al concepto legal de neutralidad tecnológica, pero luego se hace una interpretación libre asumiendo que neutralidad tecnológica implica un balance entre soluciones privativas y FLOSS dentro del gobierno.

• De acuerdo a Hernán Orellana, en su calidad de Gerente General de Microsoft, neutralidad tecnológica
  

  se refiere a la libertad que poseen personas, instituciones, organizaciones, empresas y organismos del estado para elegir qué tipo de tecnología se implementará, con el objetivo de conseguir más valor agregado y con una mejor adaptación a las necesidades. Esta realidad en Chile, permite que exista una industria con una gran variedad de plataformas y servicios asociados.

• José Francisco Salas, en su tesis de Magister en Derecho de la Informática y de las Telecomunicaciones que tuve la suerte de dirigir y que pronto estará disponible en formato de libro, define neutralidad tecnológica como
  

  la aplicación del principio de igualdad (y los que de él se derivan) en las contrataciones públicas que garantiza a los participantes que el Estado no se inclinará o favorecerá una tecnología en particular sobre otra al momento de demandar o decidir la adquisición de un bien o servicio

  Pero más adelante deja en claro que esto es factible solamente antes de decidirse por una tecnología, y por ende si queremos usar una tecnología estaremos forzosamente dejando de ser neutrales, o --lo que es peor-- estaremos obligados a utilizar cuanta tecnología se nos cruce por el camino de manera simultánea.

• De acuerdo a la COMPTIA (Computing Technology Industry Association):
  

  Principio 1: Neutralidad tecnológica

  Evitar políticas que exijan o prefieran soluciones tecnológicas específicas, implementaciones de estándares, plataformas o modelos comerciales.

  • España: En la sesión plenaria del Parlamento español celebrada en Madrid en diciembre de 2005, "una aplastante mayoría de 290 votos contra 15 rechazó una propuesta que exigía software de código abierto".
  • EE.UU.: En julio de 2004, el Departamento de Administración y Presupuestos de EE.UU. emitió una circular recordando a las agencias que los esfuerzos de adquisición eran intencionalmente neutrales a nivel tecnológico:

  Garantizar que las políticas del gobierno que apuntan a promover la interoperabilidad permanezcan orientadas al objetivo y al rendimiento. Los esfuerzos de adquisición deben incorporar criterios que:

  • Adopten una definición de interoperabilidad centrada en el fin: cómo compartir información a través de diversos sistemas, en lugar de en los medios para obtener el fin.
  • Revisen el costo total de propiedad durante la vida proyectada del producto.
  • Garanticen planes de servicio competitivos y completos como condición para la compra de TI por parte del gobierno.
  • Consideren la facilidad de utilización, confiabilidad y disponibilidad de garantías e indemnizaciones para los reclamos de la propiedad intelectual como un criterio adicional de compra.

  Revisar la seguridad y buscar garantías de los fabricantes respecto de la integridad de sus productos.

• El artículo de Erick Iriarte que ya mencioné arriba provee 15 definiciones más.

Política de Neutralidad Tecnológica en Chile

Si bien en muchos contextos se menciona que la política de Chile es de "neutralidad tecnológica", no existe una definición clara al respecto. Muchos citan el instructivo presidencial No. 005 del 11 de Mayo de 2001 firmado por Ricardo Lagos. Sin embargo, aquí tampoco se define ni se menciona la neutralidad tecnológica. Lo más cercano que he podido encontrar es el punto 6 párrafo i que dice:

Adoptar, progresivamente, estándares de la industria de tecnologías de información y comunicación, que permitan relacionar e interconectar distintos sistemas y diversas plataformas, de modo que sean abiertos y no propietarios.

En otras palabras: interoperabilidad a través de estándares abiertos, pero no un término ambiguo que clama por diversas interpretaciones como lo es "neutralidad tecnológica" y que se cita en declaraciones oficiales del Ministerio de Economía. Además está el párrafo f del mismo punto 6 que dice

Mantener licenciados todos los productos de software que se utilicen en la Institución. Los Servicios serán autónomos para seleccionar y utilizar los productos de software que resuelvan más apropiadamente sus necesidades y se ajusten a la realidad.

¿Me estoy perdiendo de algo o simplemente no existe una formalización de dicha supuesta política más allá de esos dos párrafos?

Sin embargo, en la práctica, como bien dice Tama, esto se traduce en que "el gobierno recibe colaboración y regalos de dónde sea". Esto, sin considerar que los regalos pueden traer asociados importantes costos a futuro.

Una cosa rescatable dentro de la política chilena está codificada en la ley 19.886 que regula las compras públicas, y establece algo parecido a la "neutralidad vertical". Dentro de la ley misma se establece (artículo 30 letra g) como parte de las funciones de la Dirección de Compras y Contratación Pública:

Promover la máxima competencia posible en los actos de contratación de la Administración, desarrollando iniciativas para incorporar la mayor cantidad de oferentes. Además, deberá ejercer una labor de difusión hacia los proveedores actuales y potenciales de la Administración, de las normativas, procedimientos y tecnologías utilizadas por ésta.

Por otra parte, dentro del reglamento de la ley (no en la ley misma eso sí), se establece primero (artículo 22 inciso 3) sobre las condiciones de las bases de compras públicas que:

Las bases no podrán afectar el trato igualitario que las Entidades deben dar a todos los Oferentes ni establecer diferencias arbitrarias entre éstos.

y luego (artículo 22 número 2) que:

Las especificaciones de los bienes y/o servicios que se quieren contratar, las cuales deberán ser genéricas, sin hacer referencia a marcas específicas.
En el caso que sea necesario hacer referencia a marcas específicas, deben admitirse, en todo caso, bienes o servicios equivalentes de otras marcas o genéricos agregándose a la marca sugerida la frase "o equivalente".

Por qué el término "neutralidad tecnológica" no debiera ser utilizado

Hasta este punto del artículo intento ser imparcial y solamente señalar los hechos. A partir de ellos, expongo ahora mi opinión sobre el tema.

1. El término tiene diversas interpretaciones posibles

Dado que no existe una definición única y ni siquiera un intento por una definición oficial, sino un cúmulo de opiniones y definiciones de acuerdo a las convicciones o conveniencias del momento, no es posible siquiera conversar del tema en serio.

Es evidente que unos y otros artículos no se refieren al mismo concepto, a pesar de nombrarlo igual. Y en particular, cuando la ACTI usa el término "neutralidad tecnológica" lo hace en un sentido, y luego hace referencia a supuestos tratados internacionales que no especifican, pero de los cuales lo más cercano podría ser la ley modelo citada al comienzo de este artículo y que se refiere a un uso diferente del término. Resulta difícil entonces saber a qué política se refiere en comunicados oficiales, sobre todo considerando que no existe una definición.

2. Existen términos que describen mejor lo que se quiere decir en cada caso

Lo que se ha llamado neutralidad vertical calza bajo el tema de Imparcialidad tecnológica informada o simplemente "igualdad ante la ley". Estas definiciones no tienen problemas de interpretación.

Algo similar ocurre con la adaptación del término legal original, en el cual la idea es especificar características que deben cumplirse en base a cualquier tecnología que corresponda. En este caso, nos referimos a Interoperabilidad , la cual se alcanza de muy buena forma a través del uso de estándares abiertos. Falta por definir qué entendemos por "estándar abierto" para no caer en la misma rutina de que cada quien lo interprete a su manera, pero ya existen avances al respecto.

En cuanto a la neutralidad horizontal, estoy seguro que podemos encontrar varios conceptos que expresan mejor las ideas.

3. El estado no puede ser neutral en cuanto a tecnologías

El punto es bastante simple. Las soluciones tecnológicas no son neutrales. Si bien al garantizar igualdad ante la ley o imparcialidad es posible utilizar cualquier tecnología, a partir del momento que se toma la decisión de utilizar un sistema específico se pierde la neutralidad. Esto se da por un lado porque cambiar a otra solución tecnológica implica un costo mayor que mantener el sistema actual. Por otro lado, no es razonable tener que utilizar todas las tecnologías posibles para solucionar una necesidad.

Finalmente no está demás recordar que el estado debe utilizar tecnologías de información para poder cumplir con sus tareas y poder hacerlo de manera relativamente eficiente. Por ende, está obligado a no ser neutral frente a la tecnología porque debe enfrentar la decisión de cuál utilizar para cada problema particular.

4. El estado no debe ser neutral en cuanto a tecnologías

Ya vimos que ser neutral implicaría una de dos opciones: no utilizar ninguna tecnología, o bien utilizarlas todas. Ambos casos son inviables. Pero aún sin ponerse extremistas, es deseable que el estado elija la mejor tecnología para resolver los problemas, y en tal sentido tampoco es neutral.

Un ejemplo interesante: el Servicio de Impuestos Internos (SII) ostenta el record de declaraciones de renta realizadas por Internet: 97,3%. A esa cifra no se llega por casualidad, ni siendo neutrales frente a la tecnología. Se llega mediante un esfuerzo que implica preferir una tecnología (protocolos como TCP/IP, HTTP, SSL y la PKI X.509, lenguajes como HTML, XML y JavaScript) por sobre otra existente (formularios en papel llenados con lápiz, recibidos en bancos y digitados por el SII) y otros potenciales (protocolos como TCP/IP, SMTP, OpenPGP y MIME).

5. La relación del estado frente al FLOSS

Como el tema de la neutralidad se esgrime en general al considerar el uso de FLOSS en el estado, es importante señalar algo al respecto: el uso preferente o no preferente de FLOSS en el estado no tiene ninguna relación con la neutralidad tecnológica, porque el estado estaría prefiriendo una forma de dar acceso a la tecnología que sea, y en ningún caso estaría prefiriendo una tecnología por sobre otra.

Entonces, si un estado decretara que tiene una clara preferencia por software bajo licencias FLOSS, eso no atenta en ningún caso contra una neutralidad tecnológica, ya que no está prefiriendo tecnologías. Por el contrario, son los proveedores los que eligen la forma en la que ofrecen acceso a sus tecnologías y es su decisión hacerlo bajo términos de licencias FLOSS o no.

De hecho, el estado está obligado a intervenir, de acuerdo al artículo 39 del documento final de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, para "corregir los fallos del mercado, mantener una competencia leal, atraer inversiones, intensificar el desarrollo de infraestructura y aplicaciones de las TIC, aumentar al máximo los beneficios económicos y sociales y atender a las prioridades nacionales". A la luz de hechos como el acuerdo entre Microsoft y el Gobierno firmado en mayo de 2007, queda en evidencia la necesidad.